大赢家构建布局合理的现代化城市体系

城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。2大赢家025年7月，中央城市工作会议召开，习近平总书记发表重要讲话，明确做好城市工作的总体要求、重要原则、重点任务，为做好新时代新征程的城市工作提供了根本遵循。《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出大赢家，“稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展。发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，构建布局合理的现代化城市体系”，为加快城市发展方式转型、推动城市高质量发展明确了任务书和路线图。

改革开放以来，我国城市建设取得瞩目成就，城市体系不断优化。随着城镇化进程的推进，特别是交通网络和通信网络对时间空间的压缩，跨江跨河跨越山海道路的开通，中心城市的辐射带动作用越来越明显，城市之间的联系越来越紧密，城市群一体化和都市圈同城化的条件日趋成熟。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正在从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，迫切需要转变城市发展理念、城市发展方式、城市发展动力、城市工作重心和城市工作方法，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，并以此为依托构建大中小城市协调发展格局，构建布局合理的现代化城市体系。

城市群是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式和新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台，在引导人口和要素布局、促进大中小城市协调发展等方面发挥着重要作用。党的十八大以来，我国稳步推进城市群建设，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，并将“‘两横三纵’为主体的城镇化战略格局基本形成”作为发展目标的重要内容。据统计，目前19个城市群承载全国75%的人口，贡献了85%左右的国内生产总值，有力带动了经济社会发展和人民生活改善。

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，“培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”。党的二十届三中全会提出，“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制”。2024年7月，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，“实施现代化都市圈培育行动”。2021年2月以来，国家发展改革委先后批复17个国家级都市圈，在中国式现代化进程中发挥着重要示范引领作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握城市发展规律，从全局和战略高度对城市工作作出系统谋划部署，提出一系列新思想新观点新论断。习近平总书记强调，“要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构”，“加强都市圈之间协调联动”。发展现代化城市群和都市圈，应把握其基本属性、布局特征和演进路径。

城市群和都市圈的“现代化”属性。城市群和都市圈代表一种全新的、与中国式现代化内涵高度契合的高级空间组织形态，其“现代化”特质主要体现在：发展理念的现代化，从追求单个城市GDP增长的竞争逻辑，转向追求区域整体高质量发展、共同富裕和人与自然和谐共生的协同逻辑；动力体系的现代化，从依赖要素投入的规模式扩张，转向依靠科技创新、制度创新和网络协同驱动的内涵式增长；空间形态的现代化，从“摊大饼”式的单中心集聚，转向“组团式、网络化”的多中心、绿色、韧性格局；治理体系的现代化，从以行政区划为界的治理，转向跨行政区的柔性边界协同治理。

城市群和都市圈的组团式、网络化特征。“组团式”发展主要指打破传统单中心的城市扩张模式，转向多中心、功能互补的空间组织形态，强调在更广阔的区域内统筹人口、产业和资源布局，形成若干规模适度、功能完整、环境宜居的城市组团，具有多中心性和功能复合性。其内涵包括：功能上的错位互补与专业化分工，每个组团依托自身资源禀赋和发展基础，都能够实现特色发展，培育科技创新、先进制造、生态保育、文化旅游等特色主导功能；空间形态上的分组布局，通过生态绿地、农田等形成自然间隔，避免城市建成区无限连片蔓延，有效防治“大城市病”；规模等级上的梯度有序，打造“中心城市—区域城市—县城—小城镇”的梯度规模结构。“网络化”发展主要指各类城市组团之间，通过高速便捷的交通流、信息流、资本流、人才流等紧密连接，形成有机运行的网络系统，追求整体效应，强调连通性、流动性和功能互补与协同，主要包括基础设施的网络联通、公共服务的网络共享、治理机制的网络联动。“组团式”是“网络化”的空间基础，功能互补的组团为网络化连接提供了需求和节点；“网络化”是“组团式”的功能纽带，高效连接使分散的组团整合为有机整体。二者相辅相成，共同指向结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型的城市高质量发展目标。

城市群和都市圈的一体化、同城化演进路径。推进城市群“一体化”，核心是打破行政分割，促进要素自由流动和资源高效配置，形成一个功能互补、利益共享的经济发展共同体。主要包括市场一体化、基础设施一体化、产业一体化、公共服务与社会政策一体化、治理机制一体化等。推进都市圈“同城化”，是“一体化”的深化和升华，是在都市圈这个联系更紧密的尺度上，侧重于日常生活层面的融合，提升居民的获得感和便捷度，追求如同一个城市般的高度协同和无缝对接。主要包括：机制同城化，破除行政壁垒；通勤同城化，构建高效一体空间连接；产业配套同城化，塑造梯次配套经济肌体；生活服务同城化，更加注重以人为本。二者尺度不同但逻辑相通，均需稳妥有序推进。

当前，推动城市高质量发展、优化调整城市之间和城市内部的空间结构，畅通国内大循环、构建全国统一大市场是重中之重。一方面，要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，推动大中小城市内涵式发展、网络化发展。另一方面，对接落实区域发展战略和区域重大战略，推动城市群一体化和都市圈同城化发展，释放结构性潜能，增强现代化城市体系网络化协同能力。

推动现代化城市特色化发展。国际国内经验表明，在城市快速发展过程中，能否形成符合当地实际、体现资源禀赋和文化特色的城市发展空间结构、规模结构、产业结构，直接关系到城市发展全局和城市体系的优化。城市发展要走错位发展、特色发展、创新发展的路径，加快实现由外延扩张式向内涵提升式转变，为融入现代化城市体系奠定基础。超大特大城市要按照国家赋予的功能定位，做强做精核心功能，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能，打造高质量发展主引擎。中心城市要更好发挥辐射带动作用，着力在空间布局、动能转换、功能完善等方面实现新的突破。各城市要跳出“一城一地”得失来思考发展路径，根据国家城市空间战略总体要求与城市群都市圈发展规划，找准战略定位，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间格局，更好地服务和支撑中国式现代化。

推动现代化都市圈同城化发展。要以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以轨道交通建设为先导，以创新体制机制为抓手，稳妥有序发展市域（郊）铁路和城际铁路，构建高效通勤的多层次轨道交通网络；加快建设分工协作、优势互补的现代化产业都市圈，立足各地产业基础培育新质生产力，推动形成梯次分布、链式配套的产业生态；统筹优化公共服务、休闲游憩等功能布局，打造高品质生活圈。在现代化都市圈中，中心城市是网络型合作的重要平台，通过中心城市与周边城市的多维互动，实现空间结构的网络化、空间联系的有机化。在发挥中心城市牵头作用的同时，注重发挥成员城市在现代化都市圈治理中的主体能动作用，探索经济管理权限与行政区范围适度分离，形成互利共赢关系。充分发挥社会组织和区域文化的黏合作用，最大限度凝聚共识，进一步强化现代化都市圈的资源聚合力和自我驱动力。

推动现代化城市群一体化发展。我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，分类推进现代化城市群建设，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。在强调通勤方便性的同时，考虑物流的通达性，通过经济联系带动通勤，增强城市群之间人才的流动性。以国家重大生产力布局为抓手，引导城市群内部产业合理分工，支持龙头企业跨区域布局产业链，建设产业合作园区、发展飞地经济，探索利益共享机制，推动区域创新要素和产业集群联动生长，实现整体产业能级跃升。坚持高质量、一体化和一盘棋思想，坚持自上而下统筹推动同鼓励地方探索相结合，建立健全城市群发展协调机制，努力形成多中心、多层级、多节点和网络化、立体化、有机化的治理结构，多维度多领域推进区域一体化。在城市群之间，要优化产业分工，增强不同城市群之间的衔接、联系和互动，推动更大范围的一体化进程。

推动现代化城市体系网络化协同，走出一条中国特色城市现代化新路子。要坚持全国一盘棋，按照主体功能区规划的要求，以重大战略为引领，以西部、东北、中部、东部四大板块为基础，促进区域之间相互融通补充、板块之间融合互动发展，实现各区域的优势互补、包容融合、共同发展。紧紧围绕现代化人民城市、现代化都市圈、现代化城市群的主线，加快构建布局合理的现代化城市体系。增强超大特大城市综合竞争力，推动有条件的省份培育发展省域副中心城市，提高中小城市和县城承载能力，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，大力发展县域经济，全方位、立体式推进区域协同发展。

（作者：刘西忠大赢家，系江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、江苏省社科联副主席）

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